Состояние регионального законодательства в сфере государственно-частного партнерства

Аналитическая справка

 

 

Содержание

 

1. Введение. 1

2. Направления региональной политики, реализация которых возможна через механизмы ГЧП   2

3. Основные региональные инструменты ГЧП. Состояние и пути развития. 3

Концессии регионального и муниципального уровней. 4

Особые экономические зоны (ОЭЗ) 6

Региональные специальные экономические и административные режимы.. 9

ГПЧ-инструменты бюджетного инвестирования. 11

Комплексные региональные инвестиционные проекты.. 13

 

 

В настоящее время во всем мире все большее значение придается государственно-частному партнерству (ГЧП) – особой форме взаимодействия государства и бизнеса для реализации государственных (преимущественно социальных) функций посредством частной инициативы.

 

Различные виды ГЧП являются мощным стимулом для экономического роста. Именно поэтому один из распространенных синонимов ГЧП-институтов, таких как Инвестфонд РФ, концессии, государственные корпорации – институты развития. ГЧП-инструментарий позволяет привлекать частные инвестиции в развитие общественной и социальной инфраструктуры, а также более эффективно расходовать государственные средства для реализации инфраструктурных проектов в сфере транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и создания инновационных технологий.

 

На сегодняшний день в России заложена законодательная база по развитию государственно-частного партнерства:

¡        Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 115-ФЗ. Поправки к Закону, разрешающие правовые коллизии между ним и другими базовыми законодательными актами, прошли второе чтение в Госдуме 23.05.2008;

¡        Федеральный закон «Об особых экономических зонах» от 22.07.2005 116-ФЗ. В ноябре прошлого года в Закон были внесены дополнения, позволяющие сздавать ОЭЗ нового типа – портовые зоны;

¡        Федеральный закон «О банке развития» от 17.05.2007 82-ФЗ;

¡        Федеральные законы об иных государственных корпорациях: «Роснанотех», ЖКХ, «Олимпстрой»;

¡        Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 01.03.2008 134;

¡        Постановление Правительства РФ от 24.08.2006 516 «Об открытом акционерном обществе ”Российская венчурная компания”».

 

Разрабатываются и другие ГЧП-инструменты, позволяющие шире использовать частную инициативу и инвестиции в реализации государственных функций. В частности, Правительство РФ прорабатывает возможность выпуска инфраструктурных облигаций, позволяющих концессионерам, частным партнерам по концессионным соглашениям привлекать денежные средства на фондовом рынке.

Вместе с тем приходится констатировать, что при достаточно развитом федеральном законодательстве региональное законодательство о ГЧП на сегодняшний день не развито практически ни в одном субъекте РФ. При этом развивается весьма активная конкуренция региональных властей за привлечение национальных и иностранных инвесторов. Убеждены, что наличие качественного регионального законодательства в этой сфере поможет обеспечить существенный рост региональной экономики за счет привлечения инвестиций местных и национальных компаний.

 

1.            Транспорт. Региональная и муниципальная транспортная инфраструктура и транспорт, включая железнодорожный, автомобильный, воздушный, водный транспорт, подземный (метрополитен) и иной наземный транспорт общего пользования.

2.            ЖКХ. Система коммунального хозяйства, в том числе и объекты водо-, газо-, энерго- и теплоснабжения; водоотведения, обеспечение функционирования и благоустройства жилищного фонда и территории городов.

3.            Бытовые отходы. Очистка сточных вод, переработка, утилизация, захоронение бытовых отходов.

4.            Энергетика. Объекты энергоснабжения, включая энергогенерирующие системы, а также системы передачи и распределения различных видов энергии.

5.            Связь. Объекты стационарной и подвижной связи, телекоммуникации.

6.            Образование, культура. Объекты образования, воспитания, социального обслуживания и культуры.

7.            Наука. Развитие наукоемких направлений промышленности, разработка технологических инноваций.

8.            Здравоохранение. Объекты, используемые для осуществления медицинской, лечебной, профилактической и иной деятельности в медицинской сфере.

9.            Туризм и спорт. Объекты, предназначенные для туризма, рекреации и спорта.

10.       Недвижимость. Объекты недвижимости, находящиеся в собственности региона, включая объекты историко-культурного наследия.

 

 

Реализация перечисленных выше государственных функций невозможна без создания региональной законодательной базы о государственно-частном партнерстве. Это связано, прежде всего, с тем, что федеральное законодательство носит рамочный, общий характер. Региональные законы могли бы конкретизировать декларированные федеральным законом нормы, а также определить конкретные механизмы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Федерации и инвестора – инициатора ГЧП-проекта. Кроме того, закрепление региональных ГЧП-инструментов на законодательном уровне позволяет снизить правовые риски, разрешить правовые коллизии, устранить пробелы, снизив тем самым правовую неопределенность в толковании отдельных норм закона. Снижение правовых рисков позволяет существенно снизить доступность финансовых ресурсов на банковском и фондовом финансовых рынках, а значит, повысить привлекательность ГЧП-проектов для частных инвесторов.

Полагаем, что в том случае, если будет создана региональная нормативная база в сфере ГЧП, основными (но не единственными) инвестиционными инструментами могут стать следующие.

 

Концессии регионального и муниципального уровней

 

Напомним, что концессионное соглашение можно определить как особую договорную форму предоставления частному лицу права на хозяйственное использование государственного или муниципального имущества; при этом указанное частное лицо уплачивает государству или муниципальному образованию концессионную плату, устанавливаемую договором и определяемую на основании ожидаемых результатов хозяйственного использования указанного имущества. Особой разновидностью концессионного соглашения является соглашение BOT (Built Operate Transfer, «Построй – Управляй – Передай»), при котором вместо передачи государственного или муниципального имущества соответствующий орган передает инвестору определенные права на условиях, что инвестор сам создаст имущество, составляющее объект концессии и передаст его концеденту по окончании оговоренного в концессионном соглашении срока управления. При этом расходы инвестора по созданию (строительству, реконструкции, оснащению) объекта концессии учитываются при определении концессионной платы.

 

Механизм концессии — одно из перспективных направлений хозяйствования: он предусматривает финансовые поступления в экономику региона извне и не требует дополнительной нагрузки на бюджет. Однако, несмотря на столь явные преимущества, этот ГЧП-механизм используется в регионах крайне редко и лишь в ограниченных сферах.

 

Так, одним из распространенных форм обеспечения жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, является предоставлении муниципальными и региональными властями земельных участков под строительство жилья частными инвесторами при условии, что инвестор передаст им часть возведенного жилья, которое затем предоставляется на условиях социального найма. По своей правовой природе подобного рода договоренности близки к одной из простейших форм концессий. Однако из-за несовершенства регионального законодательства все преимущества данного инструмента остаются нереализованными. Рынок земельных участков, распределяемых на таких условиях, крайне непрозрачен. Существует устойчивое и вполне обоснованное мнение о высокой коррупциогенности порядка распределения земельных участков в ряде субъектов Федерации.

 

Другие формы концессий и сферы их применения остаются только на бумаге. Так, Постановлением Правительства Москвы от 24.10.2006 838-ПП «О дополнительных мерах по стимулированию валового регионального продукта города Москвы» столичным чиновникам поручено внести предложения по внедрению в хозяйственную практику организации деятельности организаций коммунального хозяйства на концессионной основе и подготовить перечень объектов водопроводно-канализационного хозяйства и мусоропереработки, по которым возможна реализация инвестиционных проектов с использованием концессионных соглашений. Распоряжением губернатора Московской области от 03.03.06 109-РГ инициированы подготовительные работы по передаче физическим и юридическим лицам газовых сетей, находящихся в собственности Московской области, на основании концессионных соглашений. Другой пример: в Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на 2006–2010 гг. и на период до 2015 г. (одобрена Постановлением Правительства Республики Коми от 27.03.2006 45) среди главных механизмов реализации Стратегии заявлено ГЧП в форме концессии. Согласно Стратегии, форма коммерческого сотрудничества муниципального и частного секторов в сферах, которые традиционно считались «зоной ответственности государства», — в том числе и жилищно-коммунальное хозяйство. Руководство Саратовской области опубликовало перечень объектов, которые могут быть переданы в управление частным компаниям на условиях концессионного соглашения. В список вошли 233 объекта, в том числе объекты коммунальной инфраструктуры и незавершенного строительства, а также автодороги и мосты.

 

Однако ни в одном из перечисленных регионов не подписано ни одного концессионного соглашения в сфере ЖКХ.

 

Отдельно стоит остановиться на опыте Санкт-Петербурга. Уникальные географическое положение, уровень экономического развития и преференции, которые предоставляет Санкт-Петербургу федеральный центр, позволяют городу быть лидером в крупных концессионных проектах:

¡        Западный скоростной диаметр;

¡        Орловский туннель;

¡        Аэропорт «Пулково»;

¡        «Надземный экспресс»;

¡        Деловой центр «Невская ратуша»;

¡        Другие проекты в сфере транспорта, строительства государственной собственности и ЖКХ.

 

В соответствии с городским Законом от 25.12.2006 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (с изменениями от 10.04.2008) устанавливаются порядок и условия участия Санкт-Петербурга в ГЧП путем заключения и исполнения от имени Санкт-Петербурга соглашений, в том числе концессионных.

 

Несомненно, необходимо использовать опыт Санкт-Петербурга в разработке ГЧП-законодательства в других регионах. Однако в силу ряда факторов прямое воспроизведение положений городского закона в законодательном акте другого региона не приведет к созданию условий для развития государственно-частного партнерства. Прежде всего это связано с тем, что экономические, географические, социальные, природные и иные условия будут качественно иными и не смогут сгладить правовые риски, возникающие из-за недостаточной проработанности законодательной базы, в частности из-за отсутствия четкой регламентации действий сторон в концессионном соглашении, единого координационного центра, принимающего решения со стороны государства в рамках заключения, исполнения и контроля по инвестиционному соглашению, а также из-за коллизий в отношении федерального законодательства и излишней декларативности большинства описанных норм.

 

Особые экономические зоны (ОЭЗ)

В настоящее время действует Федеральный закон об ОЭЗ, предусматривающий создание экономических зон четырех типов:

¡        промышленно-производственные;

¡        технико-внедренческие;

¡        туристско-рекреационные;

¡        портовые.

Федеральный закон предполагает создание особого правового режима для резидентов ОЭЗ в части предоставления льгот и специального режима администрирования в сфере налогообложения, таможенных правил, создание преференций для ведения бизнеса (льготные арендные ставки, субсидирование банковских процентов и т.п.).

На сегодняшний день созданы следующие ОЭЗ:

¡        2 ОЭЗ промышленно-производственного типа (на территории г. Липецка и г. Елабуги (Республика Татарстан));

¡        4 ОЭЗ технико-внедренческого типа (на территориях г. Зеленограда, г. Дубны, г. Санкт-Петербурга, г. Томска));

¡        7 ОЭЗ туристско-рекреационного типа (на территории Калининградской обл., Иркутской обл., Краснодарского края, Ставропольского края, Алтайского края, Республики Алтай, Республики Бурятия).

 

По данным РосОЭЗ, к концу 2008 года в России могут появиться 3 — 5 портовых зон. Кроме того, ОЭЗ созданы на территории Калининградской и Магаданской областей. Особый статус таких территорий определяется отдельными законами[1], в которых определяются правовые основы создания и функционирования таких ОЭЗ.

Безусловно, подводить первые итоги пока рано. Однако уже сейчас видно, что создание ОЭЗ не реализовало в полной мере промышленный, инновационный, туристический и иной потенциал регионов, в которых они созданы. Кроме того, ряд регионов, потенциально способных стимулировать экономический рост через создание ОЭЗ, крайне бледно выступили на федеральных конкурсах РосОЭЗ и потому не смогли использовать преимущества статуса ОЭЗ для своего развития.

Полагаем, что главная причина – несовершенство, а часто и полное отсутствие регионального законодательства, регламентирующего вопрос участия региональных органов власти и муниципальных образований в вопросах создания и деятельности ОЭЗ. В результате в большинстве субъектов Федерации:

¡        отсутствует четкая региональная политика в вопросах поиска стратегического инвестора (или пула инвесторов), заинтересованных в создании ОЭЗ;

Назад

Комментарии 0

Добавить комментарий